เอฟทีเอ อียู-เมร์โกซูร์: จะล่มก่อนมีผลบังคับใช้หรือไม่?

หลังเจรจากันมายาวนานถึง 20 ปี ในที่สุดกลุ่มประเทศสหภาพยุโรป (อียู) และกลุ่มประเทศตลาดร่วมอเมริกาใต้ตอนล่าง หรือ เมร์โกซูร์ (MERCOSUR) ก็สามารถบรรลุข้อตกลงการค้าเสรี (เอฟทีเอ) — แต่นี่เป็นความสำเร็จจริงหรือ?

แม้ทั้งสองฝ่ายจะประกาศว่าการบรรลุข้อตกลงการค้านี้ ถือเป็นความสำเร็จที่สำคัญ แต่องค์ประกอบที่เป็นกุญแจสำคัญยังขาดไปจากตัวบทของข้อตกลงฯ  ขณะที่บางประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรปแสดงเจตจำนงค์แล้วว่า อาจไม่ให้สัตยาบันต่อเอฟทีเอนี้  ดังนั้นเราจึงสำรวจปัจจัยที่อาจเป็นอุปสรรคต่อการมีผลบังคับใช้ของข้อตกลงฯ และนัยของมันที่อาจเกิดขึ้นต่อการเข้าถึงยา

เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2562 สหภาพยุโรปและกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์ (อาร์เจนตินา บราซิล ปารากวัย และอุรุกวัย) ได้บรรลุข้อตกลงทางการค้า ซึ่งมีมูลค่าการลดอากรศุลกากรหลายพันล้านเหรียญต่อปี  การบรรลุข้อตกลงในครั้งนี้หมายถึงการประกาศเจตจำนงทางการเมืองของภาคีทั้งหมด ที่จะเดินหน้านำสิ่งซึ่งตกลงกันได้ไปดำเนินการให้เป็นจริงในทางปฏิบัติ แต่ข้อตกลงการค้าระหว่างประเทศนี้จะยังไม่มีผลใช้บังคับ จนกว่าประเทศภาคีทุกประเทศได้ให้สัตยาบันรับรอง ซึ่งขณะนี้ [กันยายน 2562] ล่วงมาสองเดือนแล้ว แม้ทั้งสองฝ่ายจะประกาศว่า “ความคืบหน้า” ที่ผ่านมาถือเป็นความสำเร็จ แต่ก็มีสัญญาณว่ามันอาจไม่สำฤทธิผลได้โดยง่าย

นายฌอง-โคลด ยุงเกอร์ ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป [ขณะนั้น] บรรยายถึงการบรรลุข้อตกลงนี้ว่าเป็น “ห้วงเวลาประวัติศาสตร์” และ “ข้อตกลงที่เป็นประโยชน์แก่ทุกฝ่าย” ขณะที่นางเซซิเลีย มัลม์สตรอม หัวหน้าคณะกรรมาธิการการค้าของสหภาพยุโรปกล่าวว่า การบรรลุข้อตกลงนี้ “ทำให้ยุโรปและอเมริกาใต้แน่นแฟ้นกันมากขึ้นผ่านความร่วมมือและการเปิดกว้าง” พร้อมทั้งกล่าวถึง “การค้าที่เปิดกว้างและยั่งยืน” 

บางฝ่ายกล่าวถึงการบรรลุข้อตกลงนี้ว่าขาดความรับผิดชอบ” “มีช่องโหว่และอื้อฉาว

อย่างไรก็ตาม มีปฏิกิริยาโต้กลับการประกาศความสำเร็จเช่นนี้จากฝ่ายต่างๆ รวมถึงการกล่าวถึงเอฟทีเอนี้ว่า “ขาดความรับผิดชอบ” “มีช่องโหว่” และ “อื้อฉาว”  ขณะเดียวกัน ผู้นำทางการเมืองของไอร์แลนด์และฝรั่งเศสประกาศจะโหวตค้านข้อตกลงฯ จนกว่าบราซิลจะดำเนินมาตรการปกป้องป่าฝนเขตร้อนอย่างจริงจัง ด้วยความกังวลว่าข้อตกลงการค้าฯ นี้จะส่งผลให้ประเทศในอเมริกาใต้ “ติดล็อก” อยู่กับระบบเศรษฐกิจที่ “พึ่งพาการส่งออกสินค้าทางการเกษตร… ซึ่งจำนวนมากเป็นผลพวงของการทำลายทุ่งหญ้าสะวันนาและผืนป่า”

ในฐานะนักรณรงค์เพื่อการเข้าถึงการรักษาและในฐานะที่เป็นพลเมืองโลก เราตระหนักเป็นอย่างยิ่งในสภาพแวดล้อมและบริบทโดยรวมของสังคมที่เราทำงานอยู่ และในฐานะไอทีพีซี (ITPC: กลุ่มความร่วมมือภาคประชาชนระหว่างประเทศด้านการเตรียมความพร้อมเพื่อการรักษา) เราตระหนักว่า “ทำไมนักกิจกรรมด้านเอชไอวีและเอดส์และพันธมิตร ต้องใส่ใจเรื่องความเป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ (climate justice)” เพราะขบวนการเคลื่อนไหวเพื่อความเป็นธรรมทางสังคมทั้งหลายนั้นเชื่อมโยงกันอย่างปฏิเสธไม่ได้ เราต้องร่วมกันสร้างสังคมที่ให้ความสำคัญเป็นลำดับแรกแก่สุขภาพประชาชนและความเป็นธรรมต่อสภาพแวดล้อม มาก่อนผลประโยชน์ของบรรษัทเอกชนซึ่งละเลยบริบททางภูมิรัฐศาสตร์

คำที่สหภาพยุโรปใช้อันได้แก่ “เป็นประโยชน์แก่ทุกฝ่าย” “เปิดกว้าง” และ “ยั่งยืน” นั้น ควรถูกใช้ในบริบทด้านสิ่งแวดล้อมและการเข้าถึงยาอย่างเท่าเทียมกันกับเมื่อถูกใช้ในบริบทของข้อตกลงทางการค้า แต่เราเกรงว่าคำอธิบายเหล่านี้จะไม่ตรงกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้น เพราะการจัดการกับเอชไอวี วัณโรค ไวรัสตับอักเสบซี และโรคอื่นๆ อย่างยั่งยืน ไม่สามารถเป็นจริงได้ตราบใดที่ประชาชนไม่สามารถเข้าถึงยาได้ในราคาที่เป็นธรรม

เราเกรงว่าคำอธิบายเหล่านี้จะไม่ตรงกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้น

สร้างโอกาสหรือฉวยโอกาส?

ยาเป็นหนึ่งในประเภทสินค้าที่สหภาพยุโรปส่งออกไปยังกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์มากที่สุด 

เอฟทีเอหลายๆ ฉบับอาจทำให้เกิดอุปสรรค์ต่อการเข้าถึงยาที่จำเป็นต่อการรักษาที่เหมาะสม (optimal) ในราคาที่เป็นธรรม (affordable) ซึ่งเอฟทีเอฉบับนี้ก็เช่นเดียวกัน เครือข่ายของเราในประเทศอาร์เจนตินาและบราซิลเฝ้าติดตามการเจรจาเอฟทีเอฉบับนี้มาเป็นเวลายาวนาน ได้วิเคราะห์ผลกระทบต่อการเข้าถึงยาซึ่งอาจเกิดจากข้อตกลงการค้าฉบับนี้ และคัดค้านการมีมาตรการใดที่เป็นทริปส์ผนวก (TRIPs Plus) ในเนื้อหาของข้อตกลงฯ

ในฐานะประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) ประเทศภาคีสมาชิกทั้งหมดของเอฟทีเอฉบับนี้ได้ลงนามในความตกลงทริปส์ (TRIPs Agreement: ความตกลงว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวกับการค้า) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญาของเจ้าของสิทธิบัตรและกระตุ้นให้เกิดนวัตกรรม แต่บ่อยครั้งความตกลงทริปส์กลับถูกใช้ในทางที่ผิดโดยบรรษัทที่มุ่งแต่การแสวงกำไร  ทั้งนี้ ในกรณีของยาจำเป็นนั้น ความตกลงทริปส์มีกลไกยืดหยุ่นซึ่งสามารถช่วยผสานสมดุลระหว่างการปกป้องสิทธิและคุณประโยชน์ รวมถึงอนุญาตให้รัฐบาลดำเนินการเพื่อประโยชน์ทางการสาธารณสุขได้

ข้อตกลงทางการค้าอาจเปิดโอกาสให้ (อุตสาหกรรม) เข้มงวดเรื่องการปกป้องทรัพย์สินทางปัญญามากขึ้น ด้วยการบังคับให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องยอมรับเงื่อนไขที่เข้มงวดกว่ากฎด้านทรัพย์สินทางปัญญาที่ตกลงร่วมกันอยู่แล้วภายใต้ความตกลงทริปส์ ซึ่งเงื่อนไขเพิ่มเติมเหล่านี้เป็นที่รู้จักในฐานะ “มาตรการทริปส์ผนวก (TRIPs Plus measures)” อันอาจส่งผลกีดกันบางประเทศให้ไม่สามารถปกป้องสิทธิในการเข้าถึงยา หรือใช้กลไกยืดหยุ่นของข้อตกลงทริปส์ตามที่สมควรได้  สภาพดังกล่าวเปิดทางให้บรรษัทเอกชนฉวยโอกาสใช้อำนาจที่ได้มานี้ในการขึ้นราคายาอย่างไม่เป็นธรรมในอนาคต

“ตลอดระยะเวลาการเจรจาที่ผ่านมา สหภาพยุโรปพยายามผลักดันอย่างหนักให้ข้อบทเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา [ของเอฟทีเอฉบับนี้] เอื้อต่อการผูกขาดยาจำเป็นได้มากขึ้นและยาวนานขึ้น” เปโดร วิลลาร์ดิ ผู้อำนวยการบริหารสมาคมสหวิชาชีพด้านเอดส์แห่งประเทศบราซิล Associação Brasileira Interdisciplinar de AIDS (ABIA) กล่าว

ดูเหมือนว่าจะไม่มีมาตรการทริปส์ผนวกปรากฎในตัวบทของข้อตกลงที่บรรลุการเจรจาล่าสุดนี้ (อย่างไรก็ตาม ตัวบทที่เผยแพร่ยังไม่สมบูรณ์) ซึ่งหากเป็นเช่นนี้จริง ก็ถือเป็นความสำเร็จที่เกิดจากน้ำพักน้ำแรงของภาคประชาสังคมในการรณรงค์และทำงานเพื่อทัดทานแรงกดดันของสหภาพยุโรป

หากเปรียบเทียบเนื้อหาร่างข้อตกลงฉบับก่อนๆซึ่งใช้ในการเจรจาที่ผ่านมาและตัวบทของข้อตกลงล่าสุดที่บรรลุการเจรจาก็น่าทึ่งที่ไม่มีมาตรการทริปส์ผนวกซึ่งอียูพยายามผลักดันเหลือรอดมาเลยวิลลาร์ดิ

“ต้องขอบคุณการทำงานกดดันอย่างเข้มข้นและต่อเนื่องของภาคประชาสังคมในกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์ ซึ่งช่วยให้คณะเจรจาคณะต่างๆ ของรัฐบาลพวกเขาสามารถทัดทานมาตรการทริปส์ผนวกไว้ได้ เมื่อเปรียบเทียบร่างก่อนๆ ของข้อตกลงฉบับที่รั่วสู่สาธารณะเมื่อปี 2016 และ 2018 กับตัวบทของข้อตกลงล่าสุดที่บรรลุการเจรจานั้น เราพบว่าเป็นเรื่องน่าทึ่งมากที่ไม่พบมาตรการทริปส์ผนวกซึ่งอียูพยายามผลักดันในตัวบทล่าสุดเลย” วิลลาร์ดิกล่าว

อย่างไรก็ตาม ยังมีเนื้อหาบางมาตราที่ขาดหายไปจากตัวบทของข้อตกลงฉบับล่าสุดที่เผยแพร่สู่สาธารณะในขณะนี้

ยังมีความไม่ชัดเจนอยู่มาก

“ในบทที่เกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา ยังพบความแตกต่างในเนื้อหาของข้อตกลงที่เผยแพร่โดยประเทศภาคีบางประเทศ อีกทั้งเนื้อหาบางมาตราก็ยังขาดหายไป จึงไม่อาจยืนยันได้ว่าสิ่งที่เราได้เห็นเป็นเอกสารข้อตกลงฉบับสมบูรณ์แล้ว” โลเรนา ดิ จิอาโน ผู้อำนวยการบริหาร มูลนิธิกลุ่มพลังบวก Fundación Grupo Efecto Positivo (FGEP) ของอาร์เจนตินากล่าว “ดังนั้น เราต้องเฝ้าระวังจนกว่าจะได้เห็นตัวบทของข้อตกลงฉบับสมบูรณ์สุดท้าย และกระตุ้นรัฐบาลประเทศกลุ่มเมร์โกซูร์ว่าสิทธิด้านสุขภาพของสาธารณะจะต้องไม่ถูกคุกคามโดยข้อตกลงทางการค้าฉบับนี้”

“เนื้อหาของข้อตกลงฯ จะส่งผลกระทบไม่เฉพาะต่อภาษีศุลกากรในการนำเข้า/ส่งออก (trade tariffs) เท่านั้น แต่ยังครอบคลุมไปถึงด้านที่ไม่เกี่ยวกับการค้าอีกจำนวนหนึ่ง ซึ่งอาจส่งผลบังคับให้ประเทศของเราต้องแก้กฎหมายภายในประเทศให้สอดคล้องกับข้อกำหนดของอียู ทั้งนี้ รวมถึงด้านที่เกี่ยวกับกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา กระบวนการอนุญาโตตุลาการ มาตรการชายแดน และกฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะ เป็นต้น  ตัวอย่างเช่น ในประเทศอาร์เจนตินา เรามีกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะซึ่งให้ลำดับความสำคัญลำดับแรกกับสินค้าที่ผลิตโดยผู้ผลิตในประเทศเมื่อเทียบกับสินค้าเดียวกันจากผู้ผลิตต่างประเทศ  ผลของข้อตกลงจะทำให้ต้องแก้กฎหมายนี้เพื่อให้ลำดับความสำคัญแก่ผู้ผลิตจากสหภาพยุโรปเท่าเทียมกับผู้ผลิตจากอาร์เจนตินา” ดิ จิอาโน อธิบาย

เราต้องเฝ้าระวังจนกว่าจะได้เห็นตัวบทของข้อตกลงฉบับสมบูรณ์สุดท้าย และกระตุ้นรัฐบาลประเทศกลุ่มเมร์โกซูร์ว่าสิทธิด้านสุขภาพของสาธารณะจะต้องไม่ถูกคุกคามโดยข้อตกลงทางการค้าฉบับนี้ดิ จิอาโน

ตราบใดที่เนื้อหาของข้อตกลงฉบับสุดท้ายยังไม่เสร็จสมบูรณ์ ก็ถือว่ากระบวนการของเอฟทีเอนี้ขาดความ “เปิดกว้าง”  ทำให้เกิดคำถามว่าการจัดการกับเอชไอวี วัณโรค ไวรัสตับอักเสบซี และโรคอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องนั้นจะ “ยั่งยืน” ได้อย่างไร และข้อตกลงทางการค้านี้จะ “เป็นประโยชน์ต่อทุกฝ่าย” ได้จริงหรือ … เหล่านี้เป็นสิ่งซึ่งตรงข้ามกับวิธีที่รัฐบาลที่เกี่ยวข้องได้บรรยายถึงเอฟทีเอฉบับนี้

ในส่วนของการเข้าถึงยาจำเป็นในราคาที่เป็นธรรม ยังมีประเด็นน่ากังวลจำนวนหนึ่งได้แก่:

  • การตัดสินใจของกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์ในการตัดภาษี 14% ให้สินค้าเภสัชภัณฑ์ที่ส่งออกโดยประเทศในกลุ่มอียู เป็นการส่งสัญญาณว่ากลุ่มประเทศเมร์โกซูร์ต้องการเข้าถึงนวัตกรรมทางเภสัชกรรมจากสหภาพยุโรปในอนาคต แม้จะดูเผินๆ จะเห็นว่าการเข้าถึงนวัตรกรรมของยุโรปเป็นประโยชน์ต่อประเทศในกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์  ทว่าแนวทางเช่นนี้มิได้ช่วยสร้างความเข้มแข็งให้แก่อุตสาหกรรมยาภายในประเทศ ซึ่งจะก่อให้เกิดประโยชน์ในระยะยาวมากกว่า  สิ่งที่เกิดขึ้นคือการคงสถานภาพปัจจุบันของตลาดยาที่เต็มไปด้วยอุปสรรค (market barriers) สืบเนื่องมาจากบริษัทยาของสหภาพยุโรปผู้เป็นเจ้าของสิทธิบัตร
  • สหภาพยุโรปฉวยโอกาสใช้ข้อตกลงนี้เพื่อเข้าถึงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาลประเทศต่างๆ ในกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์  ทั้งที่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างสาธารณะนั้น เป็นเครื่องมือสำคัญในการกระตุ้นการลงทุนระดับท้องถิ่น ดังนั้นการที่สหภาพยุโรปรุกล้ำกระบวนการเหล่านี้จะส่งผลกระทบทางลบต่อเศรษฐกิจท้องถิ่น
  • ตัวบทของข้อตกลงฉบับที่เผยแพร่ในปัจจุบันมีข้อกำหนดที่ค่อนข้างครอบคลุมเกี่ยวกับการปกป้องความลับทางการค้าและสิทธิทางทรัพย์สินทางปัญญา  ซึ่งในทางปฏิบัติหมายความว่าการพัฒนายาหรือนวัตกรรมการรักษาเพื่อช่วยชีวิตคน อาจถูกสกัดกั้นเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของบริษัทที่หวังกำไรสูงสุด แทนที่จะคำนึงถึงความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์และความเท่าเทียมและทั่วถึงในการเข้าถึงยาและการรักษา
  • ในข้อตกลงยังได้กำหนดขอบเขตการบังคับใช้กฎเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา (scope for IP enforcement) ณ ด่านศุลกากร ซึ่งรายละเอียดที่กำหนดเพิ่มเหล่านี้อาจหมายถึงมาตรการชายแดน (border measures) ที่ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ศุลกากรในการจับยึดและทำลายยาชื่อสามัญเพียงเพราะต้องสงสัยว่ามีการละเมิดสิทธิทางทรัพย์สินทางปัญญา  การจับยึดยาชื่อสามัญที่ไม่ได้ผิดกฎหมาย ณ ด่านศุลกากรที่เป็นเพียงทางผ่านอย่างไม่เป็นธรรมเช่นนี้ เคยเกิดขึ้นแล้วหลายครั้งที่ด่านศุลกากรบางแห่งของประเทศในสหภาพยุโรปที่มีกฎหมายเช่นนี้อยู่ จึงเป็นที่น่ากังวลว่าเนื้อหาของเอฟทีเอในส่วนนี้สามารถสร้างปัญหาต่อการเข้าถึงยาของกลุ่มเมร์โกซูร์อย่างมีนัยสำคัญ
  • ไม่มีความคืบหน้าในการสร้างแนวทางใหม่เพื่อส่งเสริมนวัตกรรมทางการแพทย์หรือจัดการปัญหาการผูกขาดสิทธิบัตร: ในสหภาพยุโรปขณะนี้ ความเคลื่อนไหวเพื่อท้าทายยาที่ตั้งราคาแพงไม่เป็นธรรม และการเรียกร้องให้พัฒนาระบบยา/เภสัชกรรมใหม่กำลังเพิ่มขึ้น ส่วนในกลุ่มประเทศเมร์โกซูร์ หนึ่งในวาทกรรมสาธารณะที่ถกเถียงกันมายาวนาน คือ ปัญหาของความตกลงทริปส์ซึ่งสร้างอคติโดยตัวของมันเอง (innate biases) และความจำเป็นที่จะต้องมีทางเลือกอื่นนอกเหนือจากข้อตกลงนี้  ในแง่นี้เอง แม้ความกังวลที่มีต่ออุตสาหกรรมยาจะเป็นปัญหาร่วมของทั้งสองภูมิภาค แต่ข้อตกลงเอฟทีเอฉบับนี้กลับมิได้แสดงความตั้งใจที่จะพยายามแก้ปัญหาดังกล่าว ทั้งในด้านส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาบนฐานความจำเป็นที่แท้จริงของสังคม (needs-driven R&D) หรือการออกแบบนวัตรกรรมใหม่ๆ ที่จะช่วยเพิ่มการเข้าถึงยาจำเป็น

ก้าวต่อไป?

สิทธิด้านสุขภาพ การตัดสินใจว่าใครจะได้มีชีวิตอยู่หรือใครจะต้องตายในประเทศอาร์เจนตินา บราซิล ปารากวัย หรือ อุรุกวัย ต้องไม่ตกอยู่ในมือของอียูวิลลาร์ดิ

เราจะเดินหน้าวิเคราะห์ตัวบทของข้อตกลงทุกฉบับทันทีที่มีการเผยแพร่สู่สาธารณะ และองค์กรพันธมิตรของเราในประเทศกลุ่มเมร์โกซูร์จะเดินหน้างานรณรงค์และผลักดันในระดับประเทศอย่างต่อเนื่อง รวมถึงการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความเห็นกับสมาชิกสภาต่างๆ และการให้ข้อมูลแก่สาธารณะและสื่อ

“ในฐานะนักรณรงค์เพื่อการเข้าถึงการรักษา พวกเรามีความมุ่งมั่นที่จะขัดขวางข้อตกลงระหว่างประเทศใดๆ ซึ่งส่งผลเป็นอุปสรรคต่อการที่รัฐบาลจะจัดหาบริการทางสาธารณสุขให้คนในประเทศได้อย่างถ้วนหน้า  เพราะสิทธิด้านสุขภาพ การตัดสินใจว่าใครจะได้มีชีวิตอยู่หรือใครจะต้องตายในประเทศอาร์เจนตินา บราซิล ปารากวัย หรือ อุรุกวัย ต้องไม่ตกอยู่ในมือของอียู” วิลลาร์ดิ กล่าว

“ในฐานะประชาชนบราซิล พวกเรายังมีความกังวลในภาพรวม ซึ่งไม่จำกัดเฉพาะด้านการเข้าถึงยาเท่านั้น แต่ข้อตกลงทางการค้านี้อาจส่งผลทำลายล้างอันย้อนกลับไม่ได้ต่อผู้คนและสิ่งแวดล้อม”

อนึ่ง บทความนี้มิได้แนบลิ้งค์ไปยังเอกสารข้อตกลงฉบับปัจจุบัน ด้วยเพราะยังมีความสับสนจากช่องว่าง ความแตกต่าง และความไม่สอดคล้องในภาษาที่ใช้ในตัวบทของเอกสารแต่ละฉบับ ซึ่งทันทีที่เราสามารถเข้าถึงเอกสารข้อตกลงฉบับสุดท้ายที่เสร็จสมบูรณ์ได้ เราจะนำมาเผยแพร่พร้อมกับบทวิเคราะห์ถึงผลกระทบของข้อตกลงฉบับสมบูรณ์ต่อการเข้าถึงยา และก้าวต่อไปของภาคประชาสังคมและฝ่ายรัฐบาลประเทศต่างๆ